Langkah Mundur Windfall tax

ersi lain dari artikel ini telah dimuat di Majalan Warta Ekonomi No. 19 Tahun XX, 22 September 2008

Wacana pemberlakuan windfall tax mengemuka beberapa waktu terakhir di Indonesia. Pemicunya tidak lain adalah meningkatnya harga minyak dunia, yang mendorong peningkatan subsidi energi di luar batas kewajaran.

Untuk mengatasi lonjakan tersebut, kenaikan harga BBM bersubsidi adalah hal pragmatis yang dilakukan oleh setiap pemerintahan. Satu hal yang banyak ditentang mengingat besarnya dampak yang dihasilkan, yang tidak terbatas pada ekonomi akan tetapi juga kondisi sosial dan politik.

Untuk itu, opsi pengenaan windfall tax, sebagai alternatif dari kenaikan harga BBM, diajukan oleh sebagian pengamat dan beberapa anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Pengenaan windfall tax pada perusahaan minyak dan tambang lainnya, yang memperoleh keuntungan besar, dipandang jauh lebih baik. Sebab hal ini akan meningkatkan pendapatan pemerintah, serta lebih memenuhi rasa keadilan masyarakat.

Sekilas, opsi ini terlihat cukup masuk akal. Akan tetapi, ada beberapa ganjalan persoalan yang berpotensi untuk justru merugikan sebagai berikut.

Pertama, jenis pajak seperti apakah yang dimaksud dengan windfall tax itu sendiri? Jawaban atas pertanyaan ini adalah mutlak. Sebab tanpa satu definisi operasional yang sahih, maka akan terdapat kekosongan alat ukur objektif yang menyulitkan penerapannya.

Apakah ia, misalnya, adalah pajak pada pertumbuhan tingkat keuntungan (profit growth), pajak pada marjin keuntungan terhadap penjualan (profit margin as percentage of sales), atau sekedar pajak yang dikenakan atas dasar perbedaan antara harga pasar dan sebuah harga arbitrary yang dijadikan dasar (difference between market price and adjusted base price).

Dari pengalaman di beberapa negara, seperti Amerika Serikat pada tahun 1980-an atau Venezuela pada tahun 2000-an, pajak jenis terakhir agaknya yang dimaksud dengan windfall tax. Dengan kata lain, pajak ini tidak lain adalah semacam excise tax yang diberlakukan atas setiap perbedaan harga yang berlaku di pasar dan harga dasar yang ditetapkan pemerintah.

Dalam hal ini, jenis pajak tersebut sesungguhnya sudah juga diberlakukan di Indonesia untuk beberapa komoditi, seperti pajak ekspor untuk komoditi kelapa sawit atau crude palm oil (CPO). Dimana penetapan persentase pajak tertentu dikenakan untuk setiap perbedaan harga di pasar dunia dengan harga dasar progressif yang ditetapkan pemerintah.

Kedua, terkait dengan hal di atas, pengenaan pajak atas dasar perbedaan harga pasar dan harga dasar memiliki banyak kelemahan. Penetapan harga dasar yang dijadikan patokan pengenaan pajak, sebagaimana dalam kasus pajak ekspor, merupakan satu soal yang pelik. Hal ini mengingat harus diperhatikannya berbagai perubahan yang ada di pasar.

Hal ini walau mungkin dilakukan, akan tetapi memiliki tingkat kesulitan teknis yang tinggi akibat sangat fluktuatifnya harga minyak dan barang tambang saat ini. Dalam jargon teknis, estimasi kurva permintaan dan penawaran minyak dan barang tambang adalah sulit. Sebab, bisa jadi apa yang ditangkap adalah sekedar pergerakan kurva (movement of the curve), bukannya pergerakan sepanjang kurva (movement along the curve) dari permintaan atau penawaran, atau sebaliknya.

Demikian juga, penetapan harga dasar rawan terhadap praktek kolutif. Pihak-pihak yang berkepentingan sudah pasti dengan berbagai cara akan mencoba mempengaruhi pengambil kebijakan. Sehingga sebagaimana praktek penetapan harga lainnya, yang justru timbul adalah inefisiensi yang diakibatkan oleh praktek rent-seeking.

Ketiga, dampak ekonomi yang terjadi akibat pengenaan windfall tax kerap tidak sebagaimana yang diharapkan. Beberapa kajian, termasuk yang dilakukan INDEF (2007) dalam hal CPO, menunjukkan bahwa jenis pajak ini memiki dampak berspektrum luas, termasuk peningkatan harga domestik mulai dari hulu sampai hilir dan penurunan tingkat produksi.

Hal ini sangat mungkin terjadi pada minyak dan produk tambang lainnya seperti batubara, mengingat tingkat keuntungan perusahaan biasanya bersifat netral dalam jangka pendek. Dengan kata lain, pengenaan windfall tax tidak merubah struktur biaya marjinal (marjinal cost) dari perusahaan, mengingat akan dikompensasikannya pajak ini dengan penekanan biaya produksi lain, seperti biaya input dan biaya tenaga kerja.

Dalam kasus CPO, misalnya, pengenaan pajak ekspor tidak menyebabkan rendahnya keuntungan perusahaan, akan tetapi meningkatnya harga domestik produk CPO termasuk minyak goreng serta rendahnya tingkat output. Begitu juga, pengenaan pajak ekspor menyebabkan tertekannya harga jual tandan buah segar sebagai produk input dari CPO dan gaji buruh tani.

Satu hal yang tentu saja ironis. Dimana pemberlakukan kebijakan yang bertujuan pro-poor, pada praktek justru terjerembab pada kebijakan yang anti-poor.

Keempat, pengenaan pajak jenis ini juga berpotensi menjadi bumerang, mengingat sangat bisa jadi justru perusahaan-perusahaan domestik yang menjadi korban, bukannya perusahaan asing. Windfall tax profit yang diberlakukan sangat mungkin justru akan mengimbas terhadap perusahaan domestik seperti Pertamina, Aneka Tambang, Bumi Resource atau Adaro. Begitu juga, penurunan tingkat produksi yang mengikuti bisa justru menurunkan pendapatan pajak pemerintah, yang bertolak belakang dari harapan peningkatan pendapatan.

Kelima, secara teknis pemberlakukan kebijakan ini tidak mudah. Penetapan pajak baru haruslah diatur oleh undang-undang (UU), atau payung hukum sejenis yang menaunginya. Legislasi aturan ini tidak bisa dilakukan serta merta, ada proses pembahasan dan pengesahan yang dapat memakan waktu tahunan. Demikian juga, memulai proses ini akan menghilangkan banyak waktu dan momentum, mengingat telah disahkannya UU Pajak Penghasilan (PPh) yang baru, atau telah mulai sedikit melemahnya harga minyak global.

Alhasil, dari berbagai potensi kelemahan ini, kebijakan pengenaan windfall tax profit meski populis, bisa jadi justru bersifat konterproduktif. Untuk itu, perlu diadakan satu kajian lebih jauh dengan kepala dingin, untuk memperkirakan dampak yang terjadi apabila windfall tax benar akan diterapkan. Jangan sampai kita kembali terjerembab pada pengambilan kebijakan yang tergesa-gesa dan lebih didorong oleh motif politik, tanpa memperhatikan resiko yang samar-samar sesungguhnya sudah terlihat.